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| 对治理“空心村”问题的几点思考 |
| 来源：三农在线
作者：
时间：2007-10-06 08:46
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“空心村”的成因
“空心村”是农村经济发展，农民生活水平提高后的产物。农村实行土地承包经营责任制后，一部分人先富起来，具备经济实力的农民掀起了建房高潮。由于当时没有村镇规划，建房用地按亩分批，有的地方没有审批表，就直接在申请报告上签字盖章，建房的随意性大，位置大都由建房户自己按责任田形状确定，间距不足，朝向混乱，至今留下了很大的整治困难。这批人住上新房后，木结构的老房子关进了猪、牛等，“空心村”的雏形开始出现。主要表现是———
（一）随着社会经济的进一步发展，农民开始外出创业，大批农民涌向小城镇、大中城市，一部分农民落户小城镇，成了自理口粮的城镇居民户，虽然他们已离村二十多年，农村的房已经倒塌，但仍占着宅基地。
（二）许多农民凭着聪明的大脑、经商的胆魄，进城开店、设厂、办公司，经过十几年的奋斗，相当一部分人都有了一定的经济实力。房地产市场放开后，他们在外有自己的住房，有的人甚至在多个城市，拥有多处房地产，老家的房屋基本不住，但他们当中部分人觉得老祖宗留下的老宅风水好，就是空着，也不愿出手。
（三）部分农村青年读书上学，毕业后在外就业，结婚生子，有条件的把父母接出去一起居住，家乡的房屋关门上锁，只是清明时节，回家扫墓时去看一眼。
（四）村民建房没有严格按照规划建设，因老房子地处村中心，道路比较窄，进出不便，许多村民就在主要道路两旁、村前村后建房，村中心的老旧房子被新房包围，久而久之村子变成了名符其实的“空心村”。
（五）农民受传统习俗的影响，不管有多少套房子，也不放弃村中心的老宅基，更不愿拆除破烂不堪的房屋把宅基地归还集体，造成了土地资源大量浪费。
（六）各方面对农村欠账太多。
1.没有把村庄建设作为一项主要工作来抓，各级政府把大量的财力、技术都投在城市建设上，城市的市政公用设施、公共建筑城市的道路都由政府负担，而农村要农民自己承担。在新农村建设开始之前，国家各级财政没有专项资金安排村镇建设，小集镇建设靠开发土地，农村则靠集资来维持一些公益事业。
2.村镇建设管理机构不全，建设行政主管部门机构设置到县，有头无脚，只在乡（镇）配置了管理员，没有很好地建立村镇建设规划管理体系。有的地方对曾经设立过的村镇建设管理机构进行合并，把审批权交给乡（镇）。由于缺少专业技术人员，对规划业务认识不到位，造成村庄规划混乱，不按规划建设的情况时有发生。
3.基层干部规划意识落后、规划观念淡薄，有关机构也没有很好地组织村庄规划、建设管理培训。特别是连接政府与农村的联村干部规划认知不足，难以胜任农村建设的指导工作，有的联村干部一碰到村镇建设纠纷就往相关部门推，不明确自己的职责。
4.规划建设技术人才严重短缺。乡（镇）基本上没有这类人才，有一些中心镇的城建办有1-2位技术人员，基层站所大专以上学历的人才也比较少。按照目前情况看，全国各地的村镇建设管理人员还是应以土生土长为主。
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“空心村”的危害多
（一）浪费建设用地资源。从当前存在的情况看，“空心村”占用了大量的建设用地指标，致使一部分村民受到了用地指标的限制不能建房。现在农村有的一家三代同住，住房非常困难的还不少，他们在建设用地控制范围内没有土地，长时间不让建房，就会突破红线，把房子建到自己承包的土地上，违法占用土地。
（二）存在诸多安全隐患。“空心村”的房子多以木结构为主，有的是四合院、连片房，容易发生火灾。有的“空心村”内杂草丛生，老鼠、毒蛇盘踞，对村民的生命安全构成威胁，有的大片老房子里居住着生活比较困难的老人，房子破旧，随时有倒塌的可能，对老人的生命有危险，对行人同样存在隐患。
（三）严重影响村容环境。许多“空心村”变成猪舍、牛棚，造成粪便成堆，污水横流，蚊蝇乱飞，既败坏了村容村貌，又影响村民出行生活。
（四）宅基地纠纷增多。许多人出门在外，多年没有回家，对老宅基地的四至、界址已变得比较模糊。土地资源紧缺，随着村民拆建房屋增多，宅基地纠纷争执相应增多，容易引发社会矛盾，影响农村社会稳定。
（五）阻碍了村庄的发展。“空心村”多是农村老房子，地处村中心位置，要规划全村的道路、排污等公共设施，必须要经过村中心，中间位置卡住了，就影响了全局，所有建设都受到影响。
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建议与对策
治理“空心村”需建设、国土、交通、水利、农业、电力等部门的通力协作，乡（镇）政府组织领导，村两委的努力落实。
（一）建议国家制定《村镇房屋拆迁条例》，按照农村的特点、传统和农民的要求，制定适应农村发展的房屋拆迁条例，用于指导农村建设，规范拆迁行为，做到村庄整治有法可依。
（二）大力宣传整治“空心村”给农民带来的好处。对乡（镇）村干部进行国土政策、规划建设业务培训，巩固工作积极性，克服怕苦怕难的心理。特别是驻村干部，要下定决心，干一番事业。每个村的整治，驻村干部就是整治工作的领导人，相关部门都要服从指挥。
（三）坚持规划先行，充分发挥规划的指导作用，根据村庄规模的大小、“空心村”的规模，测准地形图，精心编制村庄规划，对村庄的道路、供水、排污、电力等做出全面部署，使村庄建设可以按图选址，按图实施，减少浪费，保证有限的资金得到充分的运用。
（四）建立部门联运机制。县、乡（镇）应建立工作机构，选派相当职务的领导担任领导小组组长，相关部门负责人参加，作为常设机构，协调相关部门统一行动。村级也应成立领导小组，驻村干部任组长，村长、书记任副组长，吸收村老协领导、村内有威望的人员参加。
（五）摸清家底，制定方案。
1.国土部门应依据《土地法》规定，对“空心村”的权属进行调查，查明是否一户多宅，是否有权属证明，是否多占宅基地等。对房屋已倒塌、荒芜长草的宅基地对照相关法规，依法收回土地使用权证，检查建新拆旧的落实情况，没有拆除的要限期拆除，并对宅基地进行评估。
2.建设部门要按照村庄规划蓝图，编制“空心村”整治方案，做好道路、管线的定位放样工作，做好拆迁方案的审查、报批工作，为新农村建设提供技术服务。
3.建立农村住房保障体系，对居住在“空心村”内的孤寡老人、特困户进行住房救济，让他们搬出“空心村”后有房子住。
4.各级政府要集中财力资金，用于启动“空心村”整治工作。“空心村”的宅基地可以由村委会收购，统一使用，也可以利用股权形式合作开发。
(六)进一步加强村镇建设规划管理。
1.严格执行《土地法》和《村镇规划建设管理条例》的规定，把村庄规划建设管理工作作为乡（镇）主要的工作来抓，当作重要工作目标考核，不能抓一阵松一阵。
2.加强村镇建设规划管理机构建设。根据各地实际情况、工作任务、管理区域的大小，设立建设规划管理机构，作为建设局职能的延伸，机构归建设局管理，将规划、建设、质量监管、村镇监察等工作归纳在一起，全面承担村镇建设管理各项工作，促进村镇建设事业的发展。
3.依法规范建设行为，严格执行“一书两证制度”和“一书一证制度”，加强日常巡查，打击违法建设行为，确保村庄建设顺利进行。（作者单位：浙江省天台平桥建设规划所）
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